В.А.ЕПИФАНОВ, д-р экон. наук, проф. (МЭИ); Е.М.ШТЕЙН, канд. экон. наук, доц. (МИКХиС), Совершенствование системы разработки строительных норм, правил и стандартов в современных условиях развития
Обязательным условием создания надежной базы формирования новых экономических отношений в строительстве должно стать нормотворчество, т.е. создание качественно новых систем технических нормативов и стандартов, и, прежде всего, в проектном деле.
Исследования показывают, что созданная в Российской Федерации законодательная и нормативная база по градостроительству, инвестициям и природопользованию в полной мере не решает вопросы проектирования, несмотря на то, что они занимают важнейшее место в инвестиционном процессе. Как известно, при капитальном строительстве, расширении, реконструкции, техническом перевооружении или перепрофилировании любого объекта хозяйственной деятельности через проекты на практике реализуются научно-технические достижения.
Поэтому качество проектной документации существенно влияет на последующее функционирование инвестиционных объектов. Долгое время одним из основных документов, который определял состав, порядок разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений, оставался СНиП 1.02.01 -85. Другие отдельные документы, уточняющие порядок разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации, не обеспечивали коренных изменений в составе нормативной базы и, в силу своей узкой направленности, не способствовали взаимосвязи всех звеньев инвестиционного процесса на основных этапах проектирования и строительства.
В связи с этим в 1992 г. Госстроем были разработаны “Основные положения государственной системы строительных норм, правил и стандартов Российской Федерации", именуемые далее “Основные положения”, которые определяли общую структуру и принципы формирования государственной системы строительных норм, правил и стандартов РФ, а также виды применяемых в строительстве нормативно-технических документов и общие требования к их содержанию.
Следует отметить, что в “Основных положениях” была намечена только генеральная линия развития системы нормативных документов и стандартов. В целом, ее становление подразумевало прохождение через несколько этапов с учетом целого ряда критериальных факторов. Это объяснялось тем обстоятельством, что сами по себе нормативные документы в совокупности с особенностями их внедрения и освоения обладают большой инерционностью и не могут быть созданы и введены в действие мгновенно.
Кроме того, при отработке и совершенствовании данной системы существенное значение имеет проблема определения степени обязательности принимаемых нормативных документов. Например, зарубежный опыт показывает, что строительные нормы, правила и стандарты в большинстве развитых стран не являются обязательными документами. Исключение составляют правила и стандарты общеобязательного характера, регламентирующие такие жизненно важные для общества вопросы, как безопасность продукции и производства работ, охрана природы, пожарная безопасность.
Исследования показывают, что в качестве исходной базы “Основных положений” принимались бывшие общесоюзные нормативные документы и стандарты в строительстве, в ходе пересмотра и замены которых в 90-е годы XX века формировалась единая система строительных норм, правил и стандартов России. Эта система основана на общих методических и организационных принципах, отвечающих методам работы международных (ИСО, СЭН) и национальных организаций по стандартизации в технически развитых странах.
В настоящее время в XXI веке правовой базой развития отмеченной единой системы должны стать законы РФ [1,2], нормативные акты Президента и Правительства, которые в составе общего законодательства России будут регулировать взаимоотношения участников инвестиционного процесса и определять их права, обязанности и ответственность за качество продукции, выполняемых работ и услуг.
Единая система норм, правил и стандартов должна стать одним из элементов реализации требований строительного законодательства и предусматривать расширение самостоятельности предприятий, организаций, объединений, органов управления и контроля на местах в решении технических и экономических норм рекомендательного характера.
Обязательными для исполнения должны быть только те нормы и требования, которые направлены на обеспечение безопасности жизни, здоровья и имущества граждан, охрану окружающей среды, надежность, долговечность возводимых зданий и сооружений, совместимость и взаимозаменяемость продукции и принимаемых в строительстве технических решений. Такую единую систему целесообразно формировать параллельно с созданием совместно действующих с ней систем сертификации, лицензирования и страхования по мере совершенствования рыночных отношений. Причем эта система должна способствовать и рыночному развитию строительства.
Проведенные исследования показали, что по уровню утверждения общая структура Государственной системы строительных норм, правил и стандартов РФ включает нормативно-технические документы следующих видов.
1. Государственные стандарты (ГОСТы) и строительные нормы и правила (СНиПы) России, утверждаемые Госстроем РФ, а также действующие на территории России ранее утвержденные общесоюзные документы.
2. Региональные строительные нормы (РСН), утверждаемые компетентными органами управления республик, краев, областей и городов России и действующие в пределах соответствующих территорий.
3. Строительно-технологические нормы (СТН), утверждаемые по отраслевому признаку производственными объединениями (концернами, ассоциациями), для применения на предприятиях и в организациях, входящих в эти объединения.
4. Стандарты предприятий (СТП), организаций и хозяйственных объединений (ассоциаций, концернов), постепенно заменяющие технические условия на выпускаемую ими продукцию.
Среди выделенных нормативно- технических документов особый интерес представляют строительные нормы и правила (СНиПы). Целью и задачами их разработки является создание нормативного документа, отвечающего положениям новой системы нормативных документов в строительстве и распространяющегося, например, на все виды бетонных и железобетонных конструкций различного назначения. При этом данный СНиП должен охватывать все новые эффективные виды, классы и марки бетона и арматуры, содержать новые прогрессивные и усовершенствованные методы расчета и конструирования деталей и конструкций, обеспечивающие необходимую их надежность и оптимальный расход материалов.
В настоящее время состав и содержание строительных норм и правил принимаются в соответствии с положениями СНиП 10.01-94 “Система нормативных документов в строительстве". Согласно этому документу, в состав СНиП рекомендуется включать общие требования, относящиеся ко всем видам бетонных и железобетонных конструкций различного назначения, ко всем видам бетона и арматуры, к расчету, конструированию, возведению и эксплуатации объектов. Причем эти требования следует формулировать в словесной форме в виде основных принципиальных положений с указанием предельных показателей для бетонных и железобетонных конструкций.
Следует отметить, что одновременно с документами государственной системы строительных норм, правил и стандартов РФ необходимо также предусматривать обязательное применение и основополагающих документов Госстандарта, органов Госнадзора, в том числе экологического направления, которые непосредственно в рассматриваемую нами систему не входят. Взаимное соответствие строительных норм и стандартов государственной системы и документов Госстандарта и Госнадзора, например, по вопросам экологии, санитарной гигиены, может обеспечиваться путем проведения необходимых согласований на стадии их разработки. Кроме того, в развитие нормативно-технических документов государственной системы необходимо разрабатывать руководства (аналогичные руководствам ИСО), пособия и рекомендации, не являющиеся нормативными документами.
В качестве рекомендаций и справочно-информационных материалов можно также применять и имеющиеся в действующей системе нормативных документов правила строительного производства (за исключением методов контроля), сметные нормы, нормы расхода материалов, затрат труда, продолжительности строительства, нормативы задела и удельных капитальных вложений, ценники на проектные и изыскательские работы и различные другие положения [7].
Исследования показали, что многие нормативные документы, предложенные для формирования состава единой государственной системы строительных норм, правил и стандартов РФ, еще не разработаны.
В целом на территории РФ сейчас продолжает функционировать действующая ранее система нормативных документов в строительстве. При этом государственная система включает в себя некоторые строительные нормы, правила и другие нормативные документы по строительству, утвержденные Госстроем, министерствами, ведомствами и органами Госнадзора еще до выделения России в самостоятельное государство. Она действует наряду с системой стандартизации в строительстве.
В сложившейся ситуации нами рекомендуется реализация следующих требований, определенных на основе выявления характерных недостатков формирования нормативных документов в строительстве. Во-первых, эти документы должны устанавливать комплекс норм, правил, положений и требований, обязательных при разработке проектносметной документации, инженерных изысканиях, строительстве, реконструкции зданий и сооружений, расширении и техническом перевооружении действующих предприятий, а также при организации строительного производства, материально- техническом обеспечении, механизации и организации работы транспорта, организации труда, оперативно-диспетчерском управлении, организации контроля качества строительно-монтажных работ (СМР), учете особых природно-климатических условий и условий охраны окружающей природной среды.
Кроме вышеперечисленных положений, они должны включать разработку проектных решений и документации в проектах организации строительства и производства работ, организацию производства и приемку СМР при строительстве новых, расширении, реконструкции и техническом перевооружении действующих предприятий, зданий и сооружений различных отраслей промышленности и всего хозяйственного комплекса, видов строительства в целом.
Во-вторых, к федеральным нормативным документам следует относить строительные нормы и правила (СНиПы), бывшие общесоюзные, а теперь общероссийские нормы технологического проектирования (ОНТП), нормативные документы органов государственного надзора и федеральные нормативные документы отдельных министерств, ведомств и общественных организаций, связанных с проектированием, инженерными изысканиями и строительством, которые утверждались ими совместно с Госстроем или по согласованию с ним.
В 90-е годы XX столетия часто возникала необходимость пересмотра уже разработанной проектносметной документации, а в ряде случаев даже и перепрофилирования начатых строительных объектов. Например, в столице РФ эти вопросы рассматривались “Московской городской межведомственной комиссией по вопросам прекращения деятельности (ликвидации), перепрофилирования, реконструкции предприятий, организаций, подразделений и отдельных производств в городе” (МГ МВК), образованной в соответствии с постановлением Правительства Москвы (№ 242 от 16.03.93). В промышленности, согласно установленному порядку, заказчик направляет в МГ МВК предложения по перспективному развитию конкретного объекта. На основании данного предложения ему выдается для заполнения форма “Основных данных о промышленном предприятии, предлагаемом к реконструкции (расширению, техперевооружению, перепрофилированию) в Москве".
После получения заключений от городских организаций по результатам изучения “Основных данных” предложения заказчиков по перспективам развития промышленных объектов рассматриваются на заседаниях МГ МВК. При этом порядок подготовки и представления "Основных данных” является общим для всех промышленных объединений, предприятий и организаций, независимо от их ведомственной принадлежности и форм собственности. Положительное решение МГ МВК является основанием для рассмотрения вопроса о резервировании или отводе земельного участка под строительство и для оформления разрешительной документации на проектирование и строительство.
Применительно к условиям столицы РФ в 2002 г. Москомархитектурой разработаны “Нормы продолжительности проектных работ для строительства зданий и сооружений в Москве и лесопарковом защитном поясе (ЛПЗП)”, именуемые далее “Нормы” [6]. Нормы устанавливают сроки разработки проектно-сметной документации на всех стадиях проектирования при проектных работах по застройке жилых микрорайонов и кварталов, жилых и общественных зданий, объектов промышленности и транспорта, инженерных коммуникаций и сооружений. Они не распространяются на проектирование художественно-реставрационных работ, объектов для строительства за рубежом или по контрактам с иностранными фирмами, а также на проектирование на конкурсной основе.
Разработанные Нормы рассчитаны для обычных условий строительства, не требующих дополнительных проектных работ. Они учитывают состав и объем проектно- сметной документации, определенные строительными нормами и правилами, государственными стандартами СПДС и ЕСКД. Они подготовлены взамен “Временных норм продолжительности проектирования зданий и сооружений для организаций Мосгорисполкома (МГИ)”, утвержденных распоряжением МГИ от 19.02.88 № 362-р, и предназначены для определения нормативного срока продолжительности разработки проектно-сметной документации на новое строительство и реконструкцию зданий и сооружений Москвы и ЛПЗП, а также для определения доплат к стоимости проектных работ в зависимости от фактического срока проектирования.
Кроме отмеченных Норм, в 2002 г. Москомархитектурой подготовлены “Нормы продолжительности разработки градостроительной и проектно-планировочной документации (ПГД)” и “Порядок определения продолжительности подготовки исходно-разрешительной документации (ИРД) в проектировании" [6].
Следует особо отметить, что в условиях развития рыночной экономики одной из наиболее актуальных задач повышения эффективности проектного производства должно являться создание единой комплексной системы норм и нормативов в области ценообразования и управления процессом проектирования.
Разработка единого методического подхода к системе норм и нормативов продолжительности выполнения ПГД и ИРД обеспечивает необходимые экономические предпосылки для упорядочения технологических процессов в проектировании при заключении хозяйственных договоров между заказчиками и организациями-исполнителями и нормализации их взаимоотношений.
Отсутствие современных норм продолжительности разработки ПГД и ИРД создавало значительные трудности при установлении сроков их выполнения (в процессе заключения договоров между заказчиком и исполнителем в определении стоимости работ с учетом сокращения (удлинения) сроков изготовления ПГД и ИРД) и при подготовке технологических сквозных сетевых графиков (моделей) разработки предпроектной и проектной документации.
Построение норм продолжительности ПГД и ИРД ориентировано на их функциональную зависимость от стоимости работ, которая формируется на основе базовых удельных показателей, приведенных к определяющей физической величине, исходя из нормы трудоемкости этих работ.
Методология формирования и практического применения норм продолжительности ПГД и ИРД базируется на принципах увязки интересов организаций-исполнителей и заказчика.
В качестве исходной информационной базы при формировании норм и нормативов продолжительности разработки ПГД и ИРД были приняты следующие документы:
- аналоги ПГД и ИРД из числа ранее разработанных в системе проектных организаций Москомархитектуры;
- унифицированный укрупненный сетевой график (модель) технологии проектирования;
- структура ПГД и ИРД;
- разработки системы нормативов стоимости ПГД и ИРД, “Порядок определения стоимости разработки предпроектной градостроительной документации”;
- разработки положения о составе порядка подготовки (корректировки), согласования и утверждения концепции развития и проектов планировки муниципальных районов Москвы, осуществленные в НИиПИ Генплана Москвы.
Кроме того, был также учтен опыт разработки:
- “Рекомендаций по определению укрупненных показателей стоимости строительства, изыскательских и проектных работ (базовые цены) для составления титульных списков ПИР по объектам, расположенным в Москве и ЛПЗП и финансируемым за счет средств городского (муниципального) бюджета”;
- “Порядка определения стоимости проектных работ для строительства в Москве и ЛПЗП";
- “Рекомендаций по определению и применению коэффициентов к ценам на проектно-изыскательские работы с учетом сокращения сроков проектирования, повышения качества и технико-экономического уровня проектных решений”;
- “Порядка определения стоимости работ, связанных с согласованием предпроектной и проектной документации для строительства в Москве и ЛПЗП”;
- “Порядка определения стоимости инженерно-изыскательских работ”;
- “Порядка определения стоимости ведения авторского надзора проектными организациями за строительством зданий, сооружений и предприятий в Москве и ЛПЗП”;
- норм продолжительности проектирования зданий и сооружений для проектных организаций, подведомственных Правительству Москвы [3,4,5].
С учетом опыта разработки перечисленных материалов в ближайшие годы Москомархитектурой предполагается выпустить следующие документы: “Нормы продолжительности разработки предпроектной градостроительной и исходно-разрешительной документации для Москвы и ЛПЗП”; “Рекомендации по заключению договоров на выполнение проектно-сметной документации для объектов строительства в г. Москве и ЛПЗП"; “Нормы продолжительности проектирования объектов строительства в г. Москве и ЛПЗП”; “Порядок определения стоимости архитектурной колористики фасадов зданий, сооружений г. Москвы”; “Положение о стимулировании проектных, строительных организаций за снижение сметной стоимости строительства, экономии материальных и энергетических ресурсов"; “Нормы и правила проектирования, планировки и застройки Москвы (сводная редакция)”; “Порядок определения стоимости “привязки” типовых проектов жилых домов в зависимости от стоимости строительства 1 кв. м. общей площади”; “Методика проведения обследования зданий и сооружений при их реконструкции и перепланировке”; “Порядок определения стоимости оказания маркетинговых, консалтинговых услуг, менеджмента и других услуг"; “Порядок определения стоимости разработки технической документации на автоматизированные системы управления технологическими процессами (АСУТП) для объектов Москвы и ЛПЗП”.
К началу 2003 г. Москомархитектурой уже подготовлено почти 180 наименований нормативно-методических документов. В их состав входят Московские региональные рекомендации (МРР) и Московские городские строительные нормы (МГСН), которые разделены на определенные целевые группы [8]. Кроме того, на 2003 г. первым заместителем премьера Правительства Москвы В.И. Ресиным утвержден перечень подготовки новых документов по совершенствованию нормативно-методической базы в области инвестиционной деятельности и проектирования в г. Москве.
Таким образом, создание нормативно-методической базы данных, включающей нормы продолжительности и стоимость для всех стадий проектирования, приобретает особую актуальность в связи с формированием реальных рыночных механизмов в управлении инвестиционным процессом как одним из важнейших составных элементов, необходимых при построении единой технологической модели предпроектных и проектных работ. При этом наряду с проблемами, рассмотренными выше, необходимо подробно анализировать сам порядок оформления разрешительной документации для проектирования и строительства объектов в свете реализации земельного законодательства в России.
Бетон и железобетон, 2003 №2